全国统一社会保险关系接续研究
（中经评论·北京）一、导言
关于社会保险关系接续的问题，近几年业内有不少讨论，实践探索也从未停止。特别是在构建和谐社会的今天，社会保险关系接续越来越受到政府、理论界和广大学术界的关注。2007年10月，党的十七大报告明确指出“要加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民的基本生活。提高统筹层次，制定全国统一的社会保险关系转续办法”。可以说，上述论述既规定了逐步提高统筹层次和制定全国统一的社会保险关系接续办法的现实任务，又指出了未来发展方向。随后，劳动和社会保障部亦表示，按照用两年左右时间在全国范围内实现省级统筹的目标，未实行省级统筹的地区要加快步伐。要从制度建设的全局出发，进一步完善养老保险关系转移接续办法，并推动实施。显然，在这样的大背景下，进一步深入研究提高统筹层次和制定全国统一的社会保险关系接续办法毋庸质疑具有重要的理论意义和实践意义。
二、我国社会保险关系的接续问题
（一）社会保险关系需要接续的对象
在我国社会主义市场经济体制逐步完善、经济结构和产业结构转型时期，劳动力流动日益频繁，流动频率逐步提高，需要接续社会保险关系的人员也日益增多。目前，除了少数人经过组织、人事、劳动部门批准调动工作，社会保险关系可以顺利转移接续，大多数流动人员转换工作单位，流动到其他地区都会碰上社会保险关系转移难的问题，参保人的养老保险关系，往往从原参保地转出来不难，但到新参保地却接续不上。这部分群体主要包括：破产企业的职工，企业改制后与原单位终止或解除劳动关系的人员，再就业服务中心期满或关闭后出“中心”的人员，原工作单位终止或解除劳动关系的制度内人员，事业单位改制为企业后的职工，从机关事业单位流动到企业的职工，参加农村养老保险的进城农民工等。
（二）社会保险关系需要接续的种类
具体到接续社会保险关系的种类，尽管通常需要接续社会保险关系的主要有养老保险、医疗保险和失业保险三种。但具体到我国的实际，我们认为，当前真正需要跨地区转移接续的社会保险关系其实有两种，一种是养老保险，一种是医疗保险。
（三）社会保险关系接续难的弊端
首先，社会保险关系跨区接续难阻碍了劳动力的自由流动，限制了我国城乡一体化劳动力市场的形成，不利于劳动力资源的合理配置，同时也不利于我国工业化和城市化的发展，从而对经济社会协调发展产生了不利影响。
其次，社会保险关系接续的困难和不便，还可能导致社会保险管理的漏洞，给欺诈行为提供方便，如多头参保和骗保等。
再次，社会保险关系转移接续不顺畅，直接受损的就是参保人，一旦参保人到达退休年龄，其应享受的养老保险待遇就难以兑现，这不仅损害了参保人的利益.而且对社会保险工作及其在群众中的形象带来负面影响，群众所希望的社会保险有保障、在哪参保都一样，将会成为一句空话。
三、我国社会保险关系跨区接续难的原因
首先，是我国城乡二元经济社会结构的原因。我们认为，我国经济社会发展呈现的二元结构，沿海发达地区与中西部贫困省区经济实力差距过大导致的社会保险统筹层次过低，是社保关系跨地区转移接续难的根源。从这个意义上说，接续问题存在的原因从根本上来说也是我国城乡二元经济社会结构在社会保障制度上延续的结果。
其次，是现行财政体制的原因。由于我国长期实行财政“分灶吃饭”的体制，必然会导致社会保险关系跨地区转移会影响地区的局部利益，转出就是转嫁了责任，转入就意味着将来要承担责任。尽管国家发布了相关的规定，但各地基本上都出台了本地的“土办法”只愿转出，不愿转入。更有甚者，鉴于将来要承担更多社会保障责任，有些地区为了防止异地人员流动后社会保险关系的大量涌入，人为地设置了壁垒，比较突出的做法就是征收养老保险超龄费，还有的地方对于农民工的社会保险关系干脆就不予接收。这种做法实际是对社会保险关系转移采取了深挖沟、高筑墙的办法来阻拦。
再次，是现行社保制度规定的原因。在现行社会保险政策中，有两点规定对流动人口的社会保险关系接续极为不利。一是流动就业者须在一个地方工作15年，才能得到退休后按月发给基本养老金的待遇；二是如果流动，则只能带走个人账户个人缴费部分，无法享受社会统筹部分的权益。按照国家现行规定，职工跨地区流动时只转移养老保险个人账户，不转移社会统筹资金，城镇职工的社会保险关系转移因此难以落实，农民工的社保关系转移则更为困难。上述规定也导致了众多农民工反复地参保之后又退保的无奈与矛盾，凸显出现有社会保险所存在的种种制度缺陷。
最后，是管理系统及户籍制度的影响。我国目前的社会保险各统筹区域的管理是自成系统，业务信息网络基本不与其他统筹区域连接，社会保险关系转移只能通过多个环节的人工办理，费时费力，制约社会保险关系的转移。此外，户籍政策是社会保险关系转移的又一难题。社会保险管理与户籍管理联系紧密，一般情况下当地户籍应在当地参保，当然这里除了有原人事劳动管理规定外，还有便于社会保险的属地管理的需求。这种社会保险与户籍挂钩的管理办法，使保险关系转移遇到障碍，有户籍的可以转入，无户籍的则不能转入，这对于社会保险关系接续是极为不利的。
四、实现社会保险关系跨地接续的对策建议
当前我国正在努力构建社会主义和谐社会，构建社会主义和谐社会要求逐步建立社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业相衔接的覆盖城乡居民的社会保障体系，以适应人口老龄化、城镇化和就业方式多样化的发展需要。连续性是社会保险关系的基本特征。从法律意义上讲，只有切实履行责任和义务，及时足额缴费，才说明真正建立了社会保险关系。因此，只有保持社会保险关系的便利接续，才能调动参保人参保的积极性，才能真正使社会保障发挥其为构建和谐社会保驾护航的作用。
（一）逐步提高统筹层次
社会保险的统筹层次与抗风险能力紧密相关，统筹层次越高，抗风险能力越强。社会保险的统筹层次还与流动性高度相关，统筹层次越高，流动性也越强。因此，提高统筹层次，不仅是增强社保基金调剂能力，减少结构性资金缺口，适应劳动力市场流动性的必要措施，也是社保长效机制建设的重要内容，显然，如果社会保险实现了全国统筹，那么社会保险接续问题也就迎刃而解了。
如何提高社会保险的统筹层次，目前有两种思路。一种是目前正在实行的路径，从地市级统筹做好再到省级统筹，从而进一步发展到全国统筹；一种是一步到位解决全国统筹。我们认为，由于我国地区经济发展不平衡，现行社会保险待遇水平以及财政体制的差异，短时间内建立全国统一的社会保险制度还有相当困难。因此，先实行省级统筹，再实现全国统筹应该是可行的路径。
（二）努力扩大社会保险覆盖面
从社会保障制度比较健全的国家来看，基本上其社会保障体系已覆盖了全体国民，即“全民皆保障”，不同地域、民族、职业、城乡之间的社会保障待遇的实质差别亦不存在，这样社会保险的接续自然也就很好解决。而我国的现行社会保障体系，长期以来一直仅仅覆盖城市劳动者，而不能包括占人口绝大多数的农村劳动者。因此，不论从构建和谐社会的角度还是从为接续创造条件的角度，都必须扩大社会保险的覆盖面。
扩大社会保险的覆盖面，首先应扩大城镇社会保险的覆盖面，除了保证在城镇中就业的农民工参保，还要将在城镇中从事个体经营的农民工积极纳入城镇社会保险体系。为此，社会保障部门要督促企业按照规定为农民工办理社会保险，缴纳社会保险费，并与税务、工商等部门联合，采取有力措施防止企业虚报、漏报本企业职工人数，定期核查企业员工的参保状况，对拒绝为农民工缴纳社会保险的或故意拖欠社会保险费的业主和企业实行严格处罚。此外，为保证农民工的参保率，可以考虑在农民工社会保险缴费期间参保人原则上不允许退保。即使农民工离开参保地时本人社会保险关系无法转移的，可以暂时封存其个人账户、保留社会保险关系，待其达到最低领养老金年龄时，其户籍所在地实行农村社会保险的，将个人账户余额转移至本人户籍所在地，未建立农村社会保险制度的，将个人账户余额一次性退还本人。
（三）加快社会保障的立法步伐
在社会保障制度比较健全的国家，社会保障制度和其他事业一样，依靠法律推行已成为一种国际惯例。但从我国的社会保障立法现状看，还没有一部统一的社会保障法，社会保障方面保守性、临时性的决定多于法律、法规。因此，应尽快出台《社会保险法》，以国家基本法的形式确定社会保险全国统筹的实施路径以及接续办法。
（四）借鉴欧盟的经验实行分段计算
要使社会保险制度能够覆盖到流动就业群体，就必项使制度本身能够与其“流动”的特点相适应，在这方面欧盟的经验值得我们借鉴。如：欧共体条约48条第3款规定了共同体公民在共同体范围内自由迁移的权利，并要求各成员国努力消除一切阻碍人员流动的障碍。同时要求各成员国被要求给予共同体范围内移民劳动者同本国公民一样的待遇。根据欧盟合作性社会保障政策，投保人累计的缴费期限和工龄记录，在移民国家授予有关权利时继续有效。英国也规定“居住在英国本土以外的国家基本养老金制度参加者，如果其所居住的国家已经与英国达成关于社会保障的总体协议，即可领取按照其所居住国家的通货膨胀率进行指数化调整的养老金”。唐钧将上述欧盟的经验总结为“在欧盟，劳动者先后在不同的国家就业，不论在哪个国家工作并缴纳社会保险费，都可以在当地进行权益记录。将来在任何一个国家退休，也都可以通过相关凭证就地享受养老保障，可以概括为‘工作地缴费，分段记录；退休地发放，全盟结算’。同样，我们不妨也借鉴欧盟的经验，采取“工作地缴费，分段记录；退休地方发放，全国结算”的思路，以解决流动就业者社保异地转移接续问题。
（五）加快社会保障信息化建设
作为成熟的市场经济国家，发达国家的社会保障信息化建设比较完备。从整个国家的社会保障安全网来看，保险市场、资本市场、劳动力市场、医疗市场、中介机构等都很发达，高度发达的信息化程度使得社会保障号码（账户）具有独一无二性、不可伪造性和终身不变性。如：在美国，必须提供社会保障号码才能发工资，享受政府提供的福利，办理银行账号、保险、驾驶执照和财产登记。个人资信机构正是通过社会保障号码收集、鉴定个人信用记录。可以说完备的社会保障信息化网络是发达国家社会保障系统建设的基础。在目前我国流动就业群体逐渐增多、工作岗位变换日益频繁的情况下，劳动者社会保险关系的变动、接续和管理的工作量越来越大，因此，要加快研制和设置社会保险关系信息库，逐步实现社会保险关系信息库在地市间、省市间，乃至全国范围的联网与信息共享，做到流动人员随到，随交，随记账，随办转移。充分利用现代电子技术和金融网络实现社会保险权益的可转移、可查询，切实解决跨地区流动时社会保险关系和资金的转移接续问题。
（六）提高社会保障部门的管理水平
实现社会保险关系顺利接续还要改变社会保险过于依托用人单位的传统理念，树立管理服务应直接面向劳动者的思想。社会保障部门可以通过设置“社会保险个人服务窗口”，建立社会保险关系管理中心等措施，简化参保程序，改进服务手段；也可以通过设立直接可以接待和受理农民工个人参保的“社会保险服务窗口”，使农民工参保更加方便。此外，要简化社会保险办理程序，使参保人员参保登记、缴费、转移和接续社会保险关系更加省时、快捷。缴费方式也可以更具灵活性，可以选择按月、季、年交，并允许中断后再补缴，缴费时间累计折算成标准缴费年限。同样，还可以探索在有条件的地区，职业介绍、人才交流或劳动保障事务代理机构都可以作为缴费点，参保人员可以随地办理参保、缴费手续。
向日葵社会保险
[本帖最后由 向日葵网 深蓝 于 2008-06-04 12:17 编辑 ]
关于社会保险关系接续的问题，近几年业内有不少讨论，实践探索也从未停止。特别是在构建和谐社会的今天，社会保险关系接续越来越受到政府、理论界和广大学术界的关注。2007年10月，党的十七大报告明确指出“要加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民的基本生活。提高统筹层次，制定全国统一的社会保险关系转续办法”。可以说，上述论述既规定了逐步提高统筹层次和制定全国统一的社会保险关系接续办法的现实任务，又指出了未来发展方向。随后，劳动和社会保障部亦表示，按照用两年左右时间在全国范围内实现省级统筹的目标，未实行省级统筹的地区要加快步伐。要从制度建设的全局出发，进一步完善养老保险关系转移接续办法，并推动实施。显然，在这样的大背景下，进一步深入研究提高统筹层次和制定全国统一的社会保险关系接续办法毋庸质疑具有重要的理论意义和实践意义。
二、我国社会保险关系的接续问题
（一）社会保险关系需要接续的对象
在我国社会主义市场经济体制逐步完善、经济结构和产业结构转型时期，劳动力流动日益频繁，流动频率逐步提高，需要接续社会保险关系的人员也日益增多。目前，除了少数人经过组织、人事、劳动部门批准调动工作，社会保险关系可以顺利转移接续，大多数流动人员转换工作单位，流动到其他地区都会碰上社会保险关系转移难的问题，参保人的养老保险关系，往往从原参保地转出来不难，但到新参保地却接续不上。这部分群体主要包括：破产企业的职工，企业改制后与原单位终止或解除劳动关系的人员，再就业服务中心期满或关闭后出“中心”的人员，原工作单位终止或解除劳动关系的制度内人员，事业单位改制为企业后的职工，从机关事业单位流动到企业的职工，参加农村养老保险的进城农民工等。
（二）社会保险关系需要接续的种类
具体到接续社会保险关系的种类，尽管通常需要接续社会保险关系的主要有养老保险、医疗保险和失业保险三种。但具体到我国的实际，我们认为，当前真正需要跨地区转移接续的社会保险关系其实有两种，一种是养老保险，一种是医疗保险。
（三）社会保险关系接续难的弊端
首先，社会保险关系跨区接续难阻碍了劳动力的自由流动，限制了我国城乡一体化劳动力市场的形成，不利于劳动力资源的合理配置，同时也不利于我国工业化和城市化的发展，从而对经济社会协调发展产生了不利影响。
其次，社会保险关系接续的困难和不便，还可能导致社会保险管理的漏洞，给欺诈行为提供方便，如多头参保和骗保等。
再次，社会保险关系转移接续不顺畅，直接受损的就是参保人，一旦参保人到达退休年龄，其应享受的养老保险待遇就难以兑现，这不仅损害了参保人的利益.而且对社会保险工作及其在群众中的形象带来负面影响，群众所希望的社会保险有保障、在哪参保都一样，将会成为一句空话。
三、我国社会保险关系跨区接续难的原因
首先，是我国城乡二元经济社会结构的原因。我们认为，我国经济社会发展呈现的二元结构，沿海发达地区与中西部贫困省区经济实力差距过大导致的社会保险统筹层次过低，是社保关系跨地区转移接续难的根源。从这个意义上说，接续问题存在的原因从根本上来说也是我国城乡二元经济社会结构在社会保障制度上延续的结果。
其次，是现行财政体制的原因。由于我国长期实行财政“分灶吃饭”的体制，必然会导致社会保险关系跨地区转移会影响地区的局部利益，转出就是转嫁了责任，转入就意味着将来要承担责任。尽管国家发布了相关的规定，但各地基本上都出台了本地的“土办法”只愿转出，不愿转入。更有甚者，鉴于将来要承担更多社会保障责任，有些地区为了防止异地人员流动后社会保险关系的大量涌入，人为地设置了壁垒，比较突出的做法就是征收养老保险超龄费，还有的地方对于农民工的社会保险关系干脆就不予接收。这种做法实际是对社会保险关系转移采取了深挖沟、高筑墙的办法来阻拦。
再次，是现行社保制度规定的原因。在现行社会保险政策中，有两点规定对流动人口的社会保险关系接续极为不利。一是流动就业者须在一个地方工作15年，才能得到退休后按月发给基本养老金的待遇；二是如果流动，则只能带走个人账户个人缴费部分，无法享受社会统筹部分的权益。按照国家现行规定，职工跨地区流动时只转移养老保险个人账户，不转移社会统筹资金，城镇职工的社会保险关系转移因此难以落实，农民工的社保关系转移则更为困难。上述规定也导致了众多农民工反复地参保之后又退保的无奈与矛盾，凸显出现有社会保险所存在的种种制度缺陷。
最后，是管理系统及户籍制度的影响。我国目前的社会保险各统筹区域的管理是自成系统，业务信息网络基本不与其他统筹区域连接，社会保险关系转移只能通过多个环节的人工办理，费时费力，制约社会保险关系的转移。此外，户籍政策是社会保险关系转移的又一难题。社会保险管理与户籍管理联系紧密，一般情况下当地户籍应在当地参保，当然这里除了有原人事劳动管理规定外，还有便于社会保险的属地管理的需求。这种社会保险与户籍挂钩的管理办法，使保险关系转移遇到障碍，有户籍的可以转入，无户籍的则不能转入，这对于社会保险关系接续是极为不利的。
四、实现社会保险关系跨地接续的对策建议
当前我国正在努力构建社会主义和谐社会，构建社会主义和谐社会要求逐步建立社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业相衔接的覆盖城乡居民的社会保障体系，以适应人口老龄化、城镇化和就业方式多样化的发展需要。连续性是社会保险关系的基本特征。从法律意义上讲，只有切实履行责任和义务，及时足额缴费，才说明真正建立了社会保险关系。因此，只有保持社会保险关系的便利接续，才能调动参保人参保的积极性，才能真正使社会保障发挥其为构建和谐社会保驾护航的作用。
（一）逐步提高统筹层次
社会保险的统筹层次与抗风险能力紧密相关，统筹层次越高，抗风险能力越强。社会保险的统筹层次还与流动性高度相关，统筹层次越高，流动性也越强。因此，提高统筹层次，不仅是增强社保基金调剂能力，减少结构性资金缺口，适应劳动力市场流动性的必要措施，也是社保长效机制建设的重要内容，显然，如果社会保险实现了全国统筹，那么社会保险接续问题也就迎刃而解了。
如何提高社会保险的统筹层次，目前有两种思路。一种是目前正在实行的路径，从地市级统筹做好再到省级统筹，从而进一步发展到全国统筹；一种是一步到位解决全国统筹。我们认为，由于我国地区经济发展不平衡，现行社会保险待遇水平以及财政体制的差异，短时间内建立全国统一的社会保险制度还有相当困难。因此，先实行省级统筹，再实现全国统筹应该是可行的路径。
（二）努力扩大社会保险覆盖面
从社会保障制度比较健全的国家来看，基本上其社会保障体系已覆盖了全体国民，即“全民皆保障”，不同地域、民族、职业、城乡之间的社会保障待遇的实质差别亦不存在，这样社会保险的接续自然也就很好解决。而我国的现行社会保障体系，长期以来一直仅仅覆盖城市劳动者，而不能包括占人口绝大多数的农村劳动者。因此，不论从构建和谐社会的角度还是从为接续创造条件的角度，都必须扩大社会保险的覆盖面。
扩大社会保险的覆盖面，首先应扩大城镇社会保险的覆盖面，除了保证在城镇中就业的农民工参保，还要将在城镇中从事个体经营的农民工积极纳入城镇社会保险体系。为此，社会保障部门要督促企业按照规定为农民工办理社会保险，缴纳社会保险费，并与税务、工商等部门联合，采取有力措施防止企业虚报、漏报本企业职工人数，定期核查企业员工的参保状况，对拒绝为农民工缴纳社会保险的或故意拖欠社会保险费的业主和企业实行严格处罚。此外，为保证农民工的参保率，可以考虑在农民工社会保险缴费期间参保人原则上不允许退保。即使农民工离开参保地时本人社会保险关系无法转移的，可以暂时封存其个人账户、保留社会保险关系，待其达到最低领养老金年龄时，其户籍所在地实行农村社会保险的，将个人账户余额转移至本人户籍所在地，未建立农村社会保险制度的，将个人账户余额一次性退还本人。
（三）加快社会保障的立法步伐
在社会保障制度比较健全的国家，社会保障制度和其他事业一样，依靠法律推行已成为一种国际惯例。但从我国的社会保障立法现状看，还没有一部统一的社会保障法，社会保障方面保守性、临时性的决定多于法律、法规。因此，应尽快出台《社会保险法》，以国家基本法的形式确定社会保险全国统筹的实施路径以及接续办法。
（四）借鉴欧盟的经验实行分段计算
要使社会保险制度能够覆盖到流动就业群体，就必项使制度本身能够与其“流动”的特点相适应，在这方面欧盟的经验值得我们借鉴。如：欧共体条约48条第3款规定了共同体公民在共同体范围内自由迁移的权利，并要求各成员国努力消除一切阻碍人员流动的障碍。同时要求各成员国被要求给予共同体范围内移民劳动者同本国公民一样的待遇。根据欧盟合作性社会保障政策，投保人累计的缴费期限和工龄记录，在移民国家授予有关权利时继续有效。英国也规定“居住在英国本土以外的国家基本养老金制度参加者，如果其所居住的国家已经与英国达成关于社会保障的总体协议，即可领取按照其所居住国家的通货膨胀率进行指数化调整的养老金”。唐钧将上述欧盟的经验总结为“在欧盟，劳动者先后在不同的国家就业，不论在哪个国家工作并缴纳社会保险费，都可以在当地进行权益记录。将来在任何一个国家退休，也都可以通过相关凭证就地享受养老保障，可以概括为‘工作地缴费，分段记录；退休地发放，全盟结算’。同样，我们不妨也借鉴欧盟的经验，采取“工作地缴费，分段记录；退休地方发放，全国结算”的思路，以解决流动就业者社保异地转移接续问题。
（五）加快社会保障信息化建设
作为成熟的市场经济国家，发达国家的社会保障信息化建设比较完备。从整个国家的社会保障安全网来看，保险市场、资本市场、劳动力市场、医疗市场、中介机构等都很发达，高度发达的信息化程度使得社会保障号码（账户）具有独一无二性、不可伪造性和终身不变性。如：在美国，必须提供社会保障号码才能发工资，享受政府提供的福利，办理银行账号、保险、驾驶执照和财产登记。个人资信机构正是通过社会保障号码收集、鉴定个人信用记录。可以说完备的社会保障信息化网络是发达国家社会保障系统建设的基础。在目前我国流动就业群体逐渐增多、工作岗位变换日益频繁的情况下，劳动者社会保险关系的变动、接续和管理的工作量越来越大，因此，要加快研制和设置社会保险关系信息库，逐步实现社会保险关系信息库在地市间、省市间，乃至全国范围的联网与信息共享，做到流动人员随到，随交，随记账，随办转移。充分利用现代电子技术和金融网络实现社会保险权益的可转移、可查询，切实解决跨地区流动时社会保险关系和资金的转移接续问题。
（六）提高社会保障部门的管理水平
实现社会保险关系顺利接续还要改变社会保险过于依托用人单位的传统理念，树立管理服务应直接面向劳动者的思想。社会保障部门可以通过设置“社会保险个人服务窗口”，建立社会保险关系管理中心等措施，简化参保程序，改进服务手段；也可以通过设立直接可以接待和受理农民工个人参保的“社会保险服务窗口”，使农民工参保更加方便。此外，要简化社会保险办理程序，使参保人员参保登记、缴费、转移和接续社会保险关系更加省时、快捷。缴费方式也可以更具灵活性，可以选择按月、季、年交，并允许中断后再补缴，缴费时间累计折算成标准缴费年限。同样，还可以探索在有条件的地区，职业介绍、人才交流或劳动保障事务代理机构都可以作为缴费点，参保人员可以随地办理参保、缴费手续。
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